பஞ்சாயத்து ராஜ் அமைப்பை (Panchayati Raj System) நிறுவுவது உள்ளூர் நிர்வாகத்தை ஆழப்படுத்துவதற்கான ஒரு முக்கிய வளர்ச்சியாகும். ஆனால், இந்த அமைப்பு காலப்போக்கில் எவ்வாறு வளர்ச்சியடைந்துள்ளது. அதன் பயனுள்ள செயல்பாட்டைத் தடுக்கும் சவால்கள் எவை?
உள்ளாட்சி ஆட்சியில் பஞ்சாயத்துகளின் முக்கிய பங்கை அங்கீகரித்து, அரசாங்கம் ஏப்ரல் 9அன்று பஞ்சாயத்து முன்னேற்ற குறியீட்டை (Panchayat Advancement Index (PAI)) அறிமுகப்படுத்தியது. "அடிமட்ட முன்னேற்றத்தை மதிப்பிடுவதற்கான ஒரு முக்கிய அளவீடு மற்றும் உள்ளடங்கிய கிராமப்புற வளர்ச்சிக்கான உள்ளூர் உத்திகள் மற்றும் இலக்குகளை உருவாக்க உதவும் ஒரு கருவியாகும்”.
கூடுதலாக, ஒன்றிய அரசின் பஞ்சாயத்து ராஜ் அமைச்சகத்தால் வெளியிடப்பட்ட 2024ஆம் ஆண்டு குறியீடு மற்றும் பிரதான் பதி (Pradhan Pati) அல்லது முக்கியா பதி (Mukhiya Pati) நடைமுறையை சரிசெய்வதற்கான முயற்சிகள், உள்ளடக்கிய அடிமட்ட ஆளுமையை வலுப்படுத்துவதில் பஞ்சாயத்து ராஜ் அமைப்புகளுக்கு கொடுக்கப்படும் முக்கியத்துவத்தை எடுத்துரைக்கின்றன. ஆனால், இந்த அமைப்பு பாரம்பரிய பஞ்சாயத்துகளிலிருந்து அரசியலமைப்பு உள்ளாட்சி அமைப்புகளாக காலப்போக்கில் எவ்வாறு வளர்ந்தது? ஆராய்வோம்.
பஞ்சாயத்து ராஜ் நிறுவனங்களின் பரிணாமம்
இந்தியாவின் கிராமப்புறங்களில், அதிகாரம் மற்றும் ஆளுமையை அடிமட்டத்திற்கு பரவலாக்குவதில் பஞ்சாயத்து ராஜ் அமைப்புகள் மிக முக்கியப் பங்கு வகிக்கின்றன. 1992ஆம் ஆண்டு 73வது மற்றும் 74வது அரசியலமைப்பு திருத்தங்கள் மூலம் இந்த உள்ளூர் சுயராஜ்ய அமைப்புகள் முறையாக அமைக்கப்பட்டு பலப்படுத்தப்பட்டன. கிராமப்புற உள்ளாட்சி அமைப்புகள் (பஞ்சாயத்துகள்) மற்றும் நகர்ப்புற உள்ளாட்சி அமைப்புகள் (நகராட்சிகள்) ஆகியவற்றிற்கு அரசியலமைப்பு அங்கீகாரம் வழங்கின. அவற்றின் தோற்றம் பழங்காலத்திலிருந்தே தொடங்குகிறது. பஞ்சாயத்து ராஜ் அமைப்பின் ஆரம்ப வடிவங்களின் தடயங்களை வேதங்கள், கௌடில்யரின் அர்த்தசாஸ்திரம், மௌரியப் பேரரசு மற்றும் பிற வரலாற்று ஆதாரங்களில் காணலாம்.
பல ஆண்டுகளாக, பஞ்சாயத்து ராஜ் அமைப்பின் நிறுவனங்கள் சுதந்திரத்திற்கு முன்னும் பின்னும் குறிப்பிடத்தக்க மாற்றங்களை சந்தித்துள்ளன. ஆங்கிலேய ஆட்சியின் போது, லார்ட் மேயோவின் 1870ஆம் ஆண்டின் தீர்மானம் அதிகாரப் பரவலாக்கத்தை கொண்டு வந்து கிராமங்கள் மற்றும் நகரங்களை மேம்படுத்த நிதி பகிர்வை ஆதரித்தது.
லார்ட் ரிப்பனின் 1882ஆம் ஆண்டு சீர்திருத்தங்கள் ஆங்கிலேய இந்தியாவில் உள்ளூர் ஆளுமைக்கான “முன்னோடி” கட்டமைப்பாகக் கருதப்படுகின்றன. ஏனெனில், அவை மிகச் சிறிய நிர்வாக அலகுகள் உள்ளூர் குழுக்களின் ஆதரவின்கீழ் வைக்கப்பட வேண்டும் என்று பரிந்துரைத்தன. பின்னர், 1909ஆம் ஆண்டில், சர் ஹென்றி வில்லியம் தலைமையிலான அரச ஆணையம் (Royal Commission) பரவலாக்கல் (Decentralisation) குறித்து இந்த உள்ளூர் குழுக்களின் செயல்பாட்டை ஆய்வுசெய்து போதிய பிரதிநிதித்துவம் இல்லாமை மற்றும் போதுமான அதிகாரங்கள் இல்லாமை ஆகியவை அவற்றின் திறன்மிக்க செயல்பாட்டில் பெரும் தடைகளாக இருப்பதைக் கண்டறிந்தது. ஆணையம் சில பரிந்துரைகளை செய்தது அவை பின்னர் இந்திய அரசாங்கச் சட்டம், 1919-ல் சேர்க்கப்பட்டன.
சுதந்திரத்திற்குப் பிறகு, இந்தியா தனது கிராமங்களில் உள்ளூர் சுய ஆளுமையை ஊக்குவிக்க நிர்வாகத்தை பரவலாக்குவதில் அதிகக் கவனம் செலுத்தியது. நவம்பர் 25, 1948 அன்று, காந்தியவாதியும் அரசியலமைப்பு நிர்ணய சபையின் உறுப்பினருமான கே. சந்தானம், இந்த தொலைநோக்குப் பார்வைக்கு ஆதரவாக ஒரு திருத்தத்தைச் சேர்க்குமாறு வரைவுக் குழுவின் தலைவரை வலியுறுத்தினார்.
இதன் விளைவாக, அரசியலமைப்புச் சட்டம் உருவாக்கப்பட்டபோது, பிரிவு 40-ல் பகுதி IV-ன் கீழ், மாநிலக் கொள்கையின் வழிகாட்டுதல் கோட்பாடுகளில் பரவலாக்கம் குறித்த ஒரு சிறப்பு விதி சேர்க்கப்பட்டது. அந்த விதி "கிராம பஞ்சாயத்துகளை ஒழுங்கமைக்க அரசு நடவடிக்கை எடுக்க வேண்டும். மேலும், அவை சுயராஜ்யத்தின் அலகுகளாகச் செயல்படத் தேவையான அதிகாரங்களையும் அதிகாரத்தையும் அவர்களுக்கு வழங்க வேண்டும்” என்று கூறியது.
பஞ்சாயத்துகளுக்கு முன்னோடியான சமூக மேம்பாட்டுத் திட்டம்
பஞ்சாயத்து ராஜ் அமைப்புகளுக்கு (Panchayati Raj Institutions) முன்னோடியாக, சமுதாய மேம்பாட்டுத் திட்டம் 1951-55 வரை தொடங்கப்பட்ட முதல் ஐந்தாண்டுத் திட்டத்தின்போது அரசாங்கத்தால் துவக்கப்பட்டது. சுதந்திரத்திற்குப் பிறகு, இந்தியா உணவுப் பற்றாக்குறை, வறுமை, வேலையின்மை போன்ற பல சவால்களை எதிர்கொண்டது. கிராமப்புறங்களில் உள்ள அனைத்து சமூகங்களையும் வளர்ச்சிப் பாதையில் கொண்டுசெல்வதை நோக்கமாகக் கொண்ட ஒரு தீர்வு நடவடிக்கையாக சமூக மேம்பாட்டுத் திட்டம் (community development programme) அறிமுகப்படுத்தப்பட்டது.
இந்தத் திட்டம் தொடங்குவதற்கு முன்பு, இந்தியா சில சமூக மேம்பாட்டுத் திட்டங்களை மேற்கொண்டது. 1922-ல் ரவீந்திரநாத் தாகூரால் உருவாக்கப்பட்ட ஸ்ரீநிகேதன் இன்ஸ்டிடியூட் ஆஃப் ரூரல் ரீகன்ஸ்ட்ரக்ஷன்; தமிழ்நாட்டின் கன்னியாகுமரியில் உள்ள இளைஞர்கள் கிறிஸ்தவ சங்கம் (Young Men’s Christian Association (YMCA)) மூலம் டாக்டர். ஸ்பென்சர் ஹட்ச் மூலம் மார்த்தாண்டம் பரிசோதனை மற்றும் 1946ஆம் ஆண்டு மெட்ராஸ் பிரசிடென்சியில் டி. பிரகாசத்தின் ஃபிர்கா மேம்பாட்டுத் திட்டம் சிலவற்றைக் குறிப்பிடலாம்.
சமூக மேம்பாட்டுத் திட்டத்தின் கீழ் விவசாய மேம்பாடு (நில மேம்பாடு, உரங்கள் மற்றும் பூச்சிக்கொல்லிகள் வழங்கல் உட்பட) நீர்ப்பாசனம் (கிணறுகள் தோண்டுதல்) சாலைகள் அமைத்தல், தொற்றுநோய்களைத் தடுப்பது போன்ற முக்கிய நடவடிக்கைகள் எடுக்கப்பட்டாலும் அது எதிர்பார்த்த பலனைத் தரவில்லை. மக்கள் பங்கேற்பு இல்லாமை, அதிகார சிவப்பு நாடாத்துவம் (bureaucratic red-tapism) மற்றும் ஊழல் போன்ற சவால்களை இந்த திட்டம் எதிர்கொண்டது. திட்டக் குழுவில் நடத்தப்பட்ட ஒரு ஆய்வில், கைவினைஞர்கள் புறக்கணிக்கப்படுவதாகவும், ஏற்கனவே உள்ள நீர்ப்பாசன வசதிகள் மற்றும் பெரிய நில உடைமைகளைக் கொண்ட பகுதிகள் மட்டுமே பயனடைவதாகவும் கண்டறியப்பட்டது.
மூன்று அடுக்கு அமைப்பு
எனவே, அரசாங்கம் 1957ஆம் ஆண்டில் பல்வந்த் ராய் மேத்தா (Balwant Rai Mehta) தலைமையில் முன்னேற்றங்களைப் பரிந்துரைக்க ஒரு குழுவை அமைத்தது. தனது அறிக்கையில், குழு கிராமத்திலிருந்து மாவட்ட அளவிலான ஆட்சி அதிகாரப் பரவலாக்கத்தைப் பரிந்துரைத்தது. இது மூன்றடுக்கு அமைப்பை முன்மொழிந்தது கீழ் மட்டத்தில் கிராம பஞ்சாயத்துகள் (Village Panchayats), இடைநிலையில் (தாலுகா அல்லது வட்டம்) பஞ்சாயத்து சமிதிகள் (Panchayat Samitis), மற்றும் உயர் மட்டத்தில் ஜில்லா பரிஷத்கள் (Zilla Parishads) போன்றவற்றை பரிந்துரைத்தது. அக்டோபர் 2, 1959 அன்று முன்மொழியப்பட்ட மாதிரியை செயல்படுத்திய முதல் மாநிலமாக ராஜஸ்தான் உருவானது. அதைத் தொடர்ந்து நவம்பர் 1959-ல் ஆந்திரப் பிரதேசம் உருவானது.
முன்மொழியப்பட்ட மூன்றடுக்கு கட்டமைப்பை செயலிழக்கச் செய்வதற்கும், இந்த பஞ்சாயத்து ராஜ் நிறுவனங்களின் செயல்பாட்டில் உள்ள குறைபாடுகளைக் கண்டறிவதற்கும், ஜனதா கட்சியின் தலைமையிலான முதல் காங்கிரஸ் அல்லாத அரசாங்கத்தின் ஆட்சிக் காலத்தில் 1977-ல் அசோக் மேத்தா (Ashok Mehta) தலைமையில் ஒரு புதிய குழு அமைக்கப்பட்டது. மூன்று அடுக்கு முறையை இரண்டு அடுக்கு முறையாக மாற்றவும், கீழ் மட்டத்தில் மண்டல் பஞ்சாயத்துகள் மற்றும் உயர் மட்டத்தில் ஜில்லா பரிஷத்கள் (Zilla Parishads) என மாற்றவும் குழு பரிந்துரைத்தது.
பட்டியல் சாதிகள் மற்றும் பழங்குடியினருக்கு அவர்களின் நலன்களைப் பாதுகாப்பதற்காக அவர்களின் மக்கள்தொகை அடிப்படையில் இடஒதுக்கீடு வேண்டும் என்றும் வாதிட்டது. மிக முக்கியமாக, பஞ்சாயத்து ராஜ் விவகாரங்களில் அரசியல் கட்சிகளின் பங்கேற்பை அது அங்கீகரித்தது. எவ்வாறாயினும், பலதரப்பட்ட தேசத்தில் சீரான தன்மையைப் பேணுதல் மற்றும் நிதி மற்றும் பிற தடைகள் போன்ற காரணிகளால் இந்தப் பரிந்துரைகளை செயல்படுத்துவது குறைவாகவே இருந்தது.
அதன்பின், ஹனுமந்த ராவ் கமிட்டி (1983), ஜிவிகே ராவ் கமிட்டி (1985), எல்எம் சிங்வி கமிட்டி (1986), பிகே துங்கன் கமிட்டி (1989) போன்ற பஞ்சாயத்து ராஜ் நிறுவனங்களின் செயல்பாட்டை அவ்வப்போது மதிப்பாய்வு செய்ய பல குழுக்கள் பல ஆண்டுகளாக உருவாக்கப்பட்டன.
உள்ளூர் நிர்வாகத்தை மதிப்பீடு செய்தல்
1980களின் பிற்பகுதியிலிருந்து, அரசாங்கம் பஞ்சாயத்து ராஜ் நிறுவனங்களுக்கு அரசியலமைப்பு அங்கீகாரம் வழங்கி அவற்றை அதிகாரப்படுத்த பல முயற்சிகளை மேற்கொண்டது. 1989, 1990 மற்றும் 1991ஆம் ஆண்டுகளில் பல்வேறு திருத்தங்கள் அறிமுகப்படுத்தப்பட்டன. பி.வி. நரசிம்ம ராவ் அரசாங்கத்தின் பதவிக் காலத்தில் டிசம்பர் 1992-ல் இலக்கு இறுதியாக அரசியலமைப்பு அங்கீகாரம் வழங்கப்பட்டது. நாடாளுமன்றத்தின் இரு அவைகளும் திருத்தத்தை நிறைவேற்றின. இது 17 மாநில சட்டமன்றங்களால் உறுதிப்படுத்தப்பட்டது.
அதன் பிறகு, அரசியலமைப்பில் “பஞ்சாயத்துகள்” என்ற பகுதி IX மற்றும் 'நகராட்சிகள்' என்ற பகுதி IXA போன்ற இரண்டு புதிய பகுதிகள் சேர்க்கப்பட்டன. பஞ்சாயத்து ராஜ் அமைச்சகத்தின் (Ministry of Panchayati Raj) 2024-25 ஆண்டு அறிக்கையின்படி, இந்தியாவில் 2,55,397 கிராம பஞ்சாயத்துகள் (gram panchayats), 6,742 இடைநிலை பஞ்சாயத்துகள் (intermediary panchayats), மற்றும் 665 மாவட்ட பஞ்சாயத்துகள் (district panchayats) உள்ளன.
பஞ்சாயத்து ராஜ் நிறுவனங்களின் செயல்பாட்டை மதிப்பிடுவதற்கு, நிதி, பொறுப்புணர்வு, திறன் மேம்பாடு மற்றும் பிற பரிமாணங்களில் ஒவ்வொரு மாநிலத்தின் உள்ளாட்சி அமைப்புகளின் செயல்திறனை மதிப்பிடுவதற்கு அரசாங்கம் பஞ்சாயத்து அதிகாரப் பரவலாக்க குறியீட்டை (Panchayat Devolution Index) உருவாக்கியது. இந்தக் குறியீடு 2004-ல் வி.என். அலோக் மற்றும் லவீஷ் பண்டாரி (V N Alok and Laveesh Bhandari) வழங்கிய கருத்துக் கட்டுரையின் அடிப்படையில் அமைந்தது. இது செயல்பாடுகள், நிதி மற்றும் அலுவலர்கள் (Functions, Finances, and Functionaries - 3Fs) போன்ற மூன்று பரிமாணங்களை வரையறுத்தது. பின்னர், குறியீட்டில் மூன்று கூடுதல் அளவுருக்களான - திறன் மேம்பாடு, பொறுப்புணர்வு மற்றும் கட்டமைப்பு (Capacity Building, Accountability, and Framework) போன்றவை சேர்க்கப்பட்டன.
சமீபத்தில் வெளியிடப்பட்ட பஞ்சாயத்து அதிகாரப் பரவலாக்க குறியீட்டில், கர்நாடகா முதலிடத்தைப் பிடித்துள்ளது. அதைத் தொடர்ந்து கேரளா தமிழ்நாடு மற்றும் பிற மாநிலங்கள் உள்ளன. இந்திய பொது நிர்வாக நிறுவனம் (Indian Institute of Public Administration (IIPA)) நடத்திய ஆய்வின் அடிப்படையில் பஞ்சாயத்து ராஜ் அமைச்சகம் இந்தக் குறியீட்டை வெளியிட்டது. நிதி சுயாட்சி இல்லாமை, நிதி கட்டுப்பாடுகள், வெளிப்படைத்தன்மை, போதுமான மனித வளங்கள் இல்லாமை, தேர்தல்களை நடத்துதல் மற்றும் வாக்காளர் பட்டியல்களைப் புதுப்பித்தல் போன்ற பல சவால்களையும் இந்த குறியீடு அடையாளம் கண்டுள்ளது.
பஞ்சாயத்து செயல்பாடுகளின் செயல்திறனை மேம்படுத்த அமைச்சகம் இ-கிராம் ஸ்வராஜ் (e-Gram Swaraj) பயன்பாட்டையும் அறிமுகப்படுத்தியது. இருப்பினும், டிஜிட்டல் கல்வியறிவின்மை (lack of digital literacy) ஒரு முக்கிய தடையாக வெளிப்பட்டது. இது நிறுவனங்களை வலுப்படுத்தும் அதன் திறனை வரம்புக்குட்படுத்துகிறது. இத்தகைய காரணிகள் பஞ்சாயத்து ராஜ் நிறுவனங்கள் திறம்பட செயல்படுவதையும், அடிமட்ட ஆளுமையை வலுப்படுத்த அரசாங்கங்களால் அறிமுகப்படுத்தப்பட்ட பல்வேறு சமூக-பொருளாதார நல திட்டங்களை (socio-economic welfare programmes) நிறைவேற்றுவதையும் தடுக்கின்றன.
(டாக்டர் அகில் குமார் ஹைதராபாத் பல்கலைக்கழகத்தில் அரசியல் அறிவியலில் முனைவர் பட்டம் பெற்றவர்.)