இந்தியக் கூட்டாட்சி குறித்த விவாதங்கள் இனி மத்திய-மாநிலங்களுக்கு இடையிலான உறவுகளில் மட்டும் கவனம் செலுத்த முடியாது. நகரங்களுக்கு அதிகாரம் அளிப்பதும், அவற்றின் நிர்வாகத்தை மேலும் பொறுப்புள்ளதாக்குவதும் இந்த விவாதங்களில் ஒருங்கிணைக்கப்பட வேண்டும்.
காரணங்கள் எதுவாக இருந்தாலும், நமது உள்ளாட்சி அமைப்புகள், பொதுவாக, வெற்றிக்கும் செயல்திறனுக்கும் சிறந்த எடுத்துக்காட்டுகளாகத் திகழ்வதில்லை என்பதே மறுக்க முடியாத உண்மை...” இது ஒரு சமகாலப் புலம்பல் அல்ல, மாறாக 1925-ல் அலகாபாத் நகராட்சியின் தலைவரான ஜவஹர்லால் நேருவால் வெளிப்படுத்தப்பட்ட ஒன்றாகும். நூறு ஆண்டுகள் கடந்தும், பெரிய அளவில் எதுவும் மாறவில்லை.
கூட்டாட்சி விவாதங்களில், கிராமப்புற மற்றும் நகர்ப்புற உள்ளாட்சி அமைப்புகளை உள்ளடக்கிய மூன்றாம் அடுக்கு அரசாங்கம் பெரும்பாலும் இடம்பெறுவதில்லை. ஏனெனில், அந்த விவாதங்கள் மத்திய மற்றும் மாநில அரசுகளில் மட்டுமே கவனம் செலுத்துகின்றன. உள்ளாட்சி அமைப்புகள், இந்தியக் கூட்டாட்சியின் புறக்கணிக்கப்பட்ட மாற்றாந்தாய் பிள்ளையைப் போல நடத்தப்படுகின்றன. இதற்கு நேர் மேலே இருந்து இதைக் கட்டுப்படுத்தும் இரண்டாம் அடுக்கான மாநில அரசுகளே கட்டுப்படுத்தும் மாற்றாந்தாய்ப் பிள்ளையாகும்.
மாநில அரசுகளைச் சார்ந்திருத்தல்
நகர்ப்புற உள்ளாட்சி அமைப்புகள், பணியாளர் நியமனம், நிதி மற்றும் பொதுச் செலவினங்களில், நகர்ப்புற மூன்றாம் அடுக்கு மக்கள் மோசமாகப் புறக்கணிக்கப்படுவது தெளிவாகத் தெரிகிறது.
அரசியல் அமைப்புகளில் முற்றிலும் மாறுபட்ட நாடுகளான அமெரிக்காவிலும் சீனாவிலும், கிட்டத்தட்ட மூன்றில் இரண்டு பங்கு அரசு ஊழியர்கள் உள்ளாட்சி அமைப்புகளில் பணியாற்றுகின்றனர். இந்தியாவில், 10 சதவீதத்திற்கும் சற்று அதிகமான அரசு ஊழியர்கள் மட்டுமே உள்ளாட்சி அளவில் பணியாற்றுகின்றனர் என்பதை விளக்கப்படம்-1 குறிப்பிடுகிறது. இதன் விளைவாக, அமெரிக்காவில் பெரும்பாலான பொதுச் சேவைகள் மூன்றாம் அடுக்கால் வழங்கப்படுகின்றன. ஆனால், இந்தியாவில் மிகக் குறைவான சேவைகளே அவ்வாறு வழங்கப்படுகின்றன.
அடுத்து, நிதியைக் கருத்தில் கொள்வோம். திறமையான செயல்பாட்டிற்கு, பணியாளர்களுடன் சேர்த்து, சுயமாக உருவாக்கப்படும் வளங்களும் மிக முக்கியமானவை. மற்ற இரண்டு அடுக்கு அமைப்புகளுடன் ஒப்பிடும்போது, நகர்ப்புற உள்ளாட்சி அமைப்புகளின் (ULBs) செயல்திறன் எவ்வளவு மோசமாக இருந்துள்ளது என்பதை விளக்கப்படம்-2 விளக்குகிறது. மத்திய மற்றும் மாநில அரசுகள், கடந்த அறுபது ஆண்டுகளில், சேவைகளை வழங்குவதற்காக மத்திய அரசு தானே உருவாக்கும் வளங்களை முறையே 2 மற்றும் 2.5 மடங்கு அதிகரிக்க முடிந்துள்ளது.
இதற்கு மாறாக, வரி வருவாயில் நகர்ப்புற மூன்றாம் அடுக்கின் பங்கு, மொத்த உள்நாட்டு உற்பத்தியில் வெறும் 0.3 சதவீதம் என்ற அளவில் தேக்கமடைந்துள்ளது. இதன் விளைவாக, மூன்றாம் அடுக்கின் செலவினங்கள் மிகக் குறைவாக (மொத்த உள்நாட்டு உற்பத்தியில் 1 சதவீதத்திற்கும் குறைவு) உள்ளன. மேலும், மாநில அரசுகளும், மத்திய அரசும் முறையே சுமார் 15 மற்றும் 20 மடங்கு அதிகமாகச் செலவிடுகின்றன. குறைந்த அளவிலான சொந்த வரி வருவாய் என்பது, மிகச் சிறிய அளவிலான செலவினங்களுக்கும்கூட வெளி ஆதாரங்கள் மூலமே நிதியளிக்கப்படுகிறது என்பதாகும். இது, மூன்றாம் அடுக்கிற்கு இருக்கக்கூடிய எந்தவொரு செயல்பாட்டுத் திறனையும் செயலிழக்கச் செய்து, மாநில அரசுகளைச் சார்ந்திருக்கும் நிலையை மேலும் வலுப்படுத்துகிறது.
விரைவான நகரமயமாக்கல் மற்றும் 1993-ல் நடைமுறைக்கு வந்த, உள்ளாட்சி அமைப்புகளுக்கு அரசியலமைப்பு அந்தஸ்து வழங்கிய 73-வது மற்றும் 74-வது அரசியலமைப்புத் திருத்தங்கள் நிறைவேற்றப்பட்டதைக் கருத்தில் கொள்ளும்போது, இது மிகவும் கவனிக்கத்தக்க ஒன்றாகும்.
நிலத்தை பணமாக்குதல்
மூன்றாம் அடுக்கு அரசாங்கத்தின் பலவீனங்கள், நிலம் தொடர்பான ஒரு ஆழமான பிரச்சனையுடன் பிணைக்கப்பட்டுள்ளன. இந்தப் பிரச்சனையின் ஒரு அறிகுறியை சீனாவையும் இந்தியாவையும் ஒப்பிடுவதன் மூலம் காணலாம். நிலம் பற்றாக்குறையாக உள்ள நாடுகளில், வேகமான பொருளாதார வளர்ச்சி பொதுவாக மொத்த உள்நாட்டு உற்பத்தியுடன் (GDP) ஒப்பிடும்போது நிலம் மற்றும் சொத்து விலைகள் வேகமாக உயரக் காரணமாகிறது. இது சீனாவிலும் இந்தியாவிலும் நிகழ்ந்தது. இதன் காரணமாக, நிலம் அரசாங்க வருவாய்க்கு ஒரு வலுவான மற்றும் வளர்ந்துவரும் ஆதாரமாக மாறக்கூடும்.
ஆனால், விளக்கப்படம்-3 காட்டுவது போல, இரு நாடுகளிலும் ஏற்பட்ட விரைவான பொருளாதார வளர்ச்சிக் காலத்தில், சீனா, உயர்ந்துவரும் நில மதிப்புகளை அரசாங்க வருவாயாக மாற்ற முடிந்தது. அது நிலத்திற்கு வரி விதிப்பதை விட, அதை விற்பதன் மூலம் அதிகப் பணம் ஈட்டியது. முரண்பாடாக, ஒரு கம்யூனிஸ்ட் நாடு இந்த வருவாயின் ஒரு பகுதியைக் கைப்பற்றுவதற்காக நிலத்தைத் தனியார்மயமாக்கியது. சீனாவின் நில வருவாய், மொத்த உள்நாட்டு உற்பத்தியில் 1 சதவீதத்திற்கும் குறைவாக இருந்து, அதன் உச்சக்கட்டத்தில் 10 சதவீதத்திற்கும் அதிகமாக அதிகரித்தது.
இதற்கு மாறாக, இந்தியாவின் நில வருவாய் அதன் வளர்ச்சிக் காலம் முழுவதும் மொத்த உள்நாட்டு உற்பத்தியில் சுமார் 1% என்ற அளவில் கிட்டத்தட்ட மாற்றமின்றி இருந்தது. இந்த வேறுபாட்டைப் புரிந்துகொள்வதற்கான மற்றொரு வழி, 1999-ல் செலவழிக்கக் கிடைத்த ஒவ்வொரு நகர்ப்புறக் குடியிருப்புவாசியிடமிருந்தும் சீன அரசாங்கம் பெற்ற நில வருவாய், இந்தியாவை விட சுமார் 15 மடங்கு அதிகமாக இருந்தது. 2020-ல், அதன் உச்சக்கட்டத்தில், இந்த மடங்கு 225 ஆக அதிகரித்தது. சீனாவின் வேகமான வளர்ச்சியும், உயர்ந்துவரும் நில மதிப்புகளைப் பொது வருவாயாக மாற்றும் அதன் சிறந்த திறனும், அரசாங்க வருவாயைப் பெருமளவில் விரிவுபடுத்தின. இருப்பினும், இந்தியா உயர்ந்து வரும் நில மதிப்புகளால் மிகக் குறைவாகவே பயனடைந்தது.
நிலத்திலிருந்து வருவாய் ஈட்ட முடியாததற்கு சோசலிச சித்தாந்தமும் சுயநலக் குழுக்களும் ஒருங்கே காரணமாக இருந்தன. இரண்டாம் நிலை அரசாங்கம் அதிகக் கட்டுப்பாடுகளை விதித்ததாலும், மூன்றாம் நிலை அரசாங்கம் பலவீனமாக இருந்ததாலும் இந்தப் பிரச்சினை மேலும் மோசமடைந்தது. சோசலிசம், 1976-ம் ஆண்டின் நகர்ப்புற நில உச்சவரம்புச் சட்டம் (Urban Land Ceiling Act) போன்ற தவறான சட்டங்களுக்கு உத்வேகம் அளித்தது. அச்சட்டம், மிகக் குறைந்த உபரி நிலமே அடையாளம் காணப்பட்டு, பொது நோக்கங்களுக்காக அரசால் குறைந்த அளவு நிலம் கையகப்படுத்தப்பட்டு, நிலத்தைச் சிறு சிறு பகுதிகளாகப் பிரித்தது.
அப்படியிருந்தும், பல அரசு நிறுவனங்களான முடக்கப்பட்ட பொதுத்துறை நிறுவனங்கள், துறைமுகங்கள், பாதுகாப்புத் துறை, அரசால் நிர்வகிக்கப்படும் கோயில்கள் ஆகியவை ஒருபோதும் பணமாக்கப்படாத, காலியாக உள்ள அல்லது ஆக்கிரமிக்கப்பட்ட நிலங்களைக் கொண்டிருந்தன. சீனாவுக்கு இருந்ததைப் போன்ற நிலத்தின் மீதான ஏகபோகம் இந்திய அரசுக்கு ஒருபோதும் இருந்ததில்லை. இதன் காரணமாக, சீனாவின் உள்ளாட்சி அமைப்புகள் விற்ற அளவுக்கு இந்தியாவால் ஒருபோதும் நிலத்தை விற்க முடியவில்லை. இருப்பினும், இந்தியா அவ்வாறு செய்ய தீவிரமாக முயற்சி கூட செய்யவில்லை. பற்றாக்குறை வாடகைத் தேடலை ஊக்குவிக்கிறது. ஆனால், இந்தச் சட்டங்களின் (நிலப் பயன்பாட்டுக் கட்டுப்பாடுகள் மற்றும் கட்டிடத் துணை விதிகளுடன் சேர்த்து) மிக மோசமான விளைவு, நிலம் மற்றும் வாடகைச் சந்தைகளில் ஏற்பட்ட கடுமையான சிதைவுகளே ஆகும். இதுவே ‘கருப்புப் பணத்தின்’ (black money) முக்கிய உந்து சக்தியாக விளங்கியது. இந்தியாவில் மனை வணிகத் (ரியல் எஸ்டேட்) துறையைப் போல வேறு எந்தத் துறையும் கருப்புப் பணத்தால் இவ்வளவு கடுமையாகப் பாதிக்கப்படவில்லை.
இதன் விளைவாக, இந்தியாவில் உள்ள நகர்ப்புற உள்ளாட்சி அமைப்புகள் (Urban Local Bodies (ULB)) ஒரு குறைந்த சமநிலை அரசியல் பொருளாதார அமைப்பில் சிக்கியுள்ளன. மத்திய மற்றும் மாநில அரசுகள் என உயர்மட்ட அரசாங்கங்கள், கீழ் அதன் நிலைகளைக் கட்டுப்படுத்தவும் செல்வாக்கு செலுத்தவும் தங்கள் நிதி அதிகாரங்களைப் பயன்படுத்துகின்றன. அதேநேரத்தில், உள்ளாட்சி அமைப்புகள் தங்களைச் சுற்றியுள்ள குடிமக்களுக்கு நேரடியாக வரி விதிக்க இயலாமலும் விரும்பாமலும் இருக்கின்றன. இது வளங்களின் நாள்பட்ட பற்றாக்குறையையும், உயர் அரசாங்கங்களை அதிக அளவில் சார்ந்திருக்கும் நிலையையும் உருவாக்குகிறது. இது உள்ளாட்சி அமைப்புகளின் தன்னாட்சியை கடுமையாகக் கட்டுப்படுத்தும் ஒரு அரசியல் மற்றும் நிர்வாகக் கட்டுப்பாட்டுக் கருவியாக மாநிலங்களால் செயல்படுகிறது.
இந்தப் பிரச்சினை நகர்ப்புற உள்ளாட்சி அமைப்புகளுக்கு (ULBs) குறிப்பாகப் பாதிப்பை ஏற்படுத்தியுள்ளது. மாநில அரசுகள் நியமனங்களைக் கடுமையாகக் கட்டுப்படுத்துவதே அவற்றின் பலவீனமான நிர்வாகத் திறனுக்கு ஒரு பகுதிக் காரணமாகும். நகராட்சி ஆணையர்களையும் அவர்களின் மூத்த நிர்வாகக் குழுக்களையும் நியமிப்பதற்கோ அல்லது நியமனங்கள், பதவி உயர்வுகள் மற்றும் தங்கள் ஊழியர்களை ஒழுங்குபடுத்துவதற்கோ நகர அரசுகளுக்கு அதிகாரம் இல்லை. சில செயல்பாடுகள் அதிகாரப்பூர்வமாக உள்ளாட்சி அமைப்புகளுக்கு மாற்றப்பட்டாலும், பணியாளர்கள் தொடர்ந்து மாநில அரசுகளுக்குப் பொறுப்புடையவர்களாகவே உள்ளனர்.
இதற்கு ஒரு தீர்வு உள்ளதா?
கட்டமைப்பு சீர்திருத்தங்களுக்குத் தங்களை அர்ப்பணித்துக் கொள்ளும் மாநிலங்கள் மற்றும் நகரங்களுடன் நிதியுதவியை இணைத்த ஜவஹர்லால் நேரு தேசிய நகர்ப்புற புனரமைப்பு இயக்கம் (Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission (JNNURM)) மற்றும் அதன் தொடர்ச்சியான அடல் புத்துயிர்ப்பு மற்றும் நகர்ப்புற உருமாற்ற இயக்கம் (Atal Mission for Rejuvenation and Urban Transformation (AMRUT)) போன்ற நகர்ப்புற மேம்பாட்டுக்கான மத்திய அரசின் திட்டங்கள் மூலம் உள்ளாட்சி அமைப்புகளுக்கு (ULBs) அதிக நிதி ஆதாரங்கள் கிடைத்தன. சமீபத்திய ஆண்டுகளில், அடுத்தடுத்து வந்த நிதி ஆணையங்களும் இந்த மூன்றாம் அடுக்குக்கு அதிக வளங்களை ஒதுக்கியுள்ளன.
இருப்பினும், இந்த கூடுதல் வளங்கள் நகர்ப்புற உள்ளாட்சி அமைப்புகளுக்கு உண்மையில் தேவைப்படும் நிதியில் ஒரு சிறிய பகுதியாக மட்டுமே உள்ளன. மிக முக்கியமாக, மத்திய அரசின் திட்டங்கள் என்பவை குடிமக்களின் குறைந்த பங்களிப்புடன் மேலிருந்துகீழ் திணிக்கப்படும் முயற்சிகளாக உள்ளன. மேலும், உள்ளாட்சி அமைப்புகளின் பலவீனமான நிர்வாக மற்றும் தொழில்நுட்பத் திறன், மற்றும் மாநில அரசுகளின் மேலாதிக்கப் பங்கு போன்ற கட்டுப்படுத்தும் தடைகளை அவற்றால் தீர்க்க முடியவில்லை. உண்மை என்னவென்றால், மத்தியில் அதீத அதிகாரக் குவிப்பால் சில சமயங்களில் பாதிக்கப்படும் மாநில அரசுகளே, தங்களின் மூன்றாம் அடுக்குக்கு எதிராகக் குற்றவாளிகளாக இருக்கின்றன. பொருளாதார நிபுணர் ராஜா செல்லையா பிரபலமாகக் கூறியது போல, அனைவரும் அதிகாரப் பரவலாக்கத்தை விரும்புகிறார்கள். ஆனால், அது உயர் மட்டத்திற்கு மட்டுமே.
இந்தியா மேலும் நகரமயமாகிவரும் வேளையில், அதன் நகரங்களில் உள்ள பிரச்சனைகள், புத்தாக்கம் மற்றும் பொருளாதார வளர்ச்சியின் ஒரு முக்கிய தடையாக இருக்கின்றன. சீனாவின் வளர்ச்சியை அதிகரிப்பதில் தொழில்துறைக் கொள்கைகளின் பங்கு குறித்த விவாதங்கள், சீனாவில் பெரும்பாலான தொழில்துறைக் கொள்கைகள் தேசிய அல்லது மாகாணத் தலைநகரங்களில் உள்ள அதிகாரிகளால் அல்லாமல், அதன் நகரங்களாலேயே வகுக்கப்பட்டுச் செயல்படுத்தப்படுகின்றன என்ற உண்மையை மறைக்கின்றன. சீனாவில் நகரங்களுக்கு இடையேயான கடுமையான போட்டியானது, நிறுவனங்களுக்கு இடையேயான கடுமையான போட்டியை வலுப்படுத்தி, அந்நாட்டின் அசாதாரணமான ஆற்றலுக்கு உந்துதலாக அமைகிறது.
இந்தியாவில், போட்டியின்மை வளர்ச்சிக்கு ஒரு தடையாகச் செயல்படுகிறது, இருப்பினும் சில மாற்றங்கள் மெதுவாகத் தொடங்குகின்றன. புது தில்லி அபாயகரமான அளவில் மாசுபடுவதாலும், பெங்களூரு கடுமையான நெரிசலுக்கு உள்ளாவதாலும், மக்களும் முதலீட்டாளர்களும் வாழ்வதற்கும் முதலீடு செய்வதற்கும் மற்ற இடங்களைத் தேடத் தொடங்குவார்கள். புவனேஸ்வர், கோயம்புத்தூர், இந்தூர், கொச்சி, மொஹாலி, சூரத் போன்ற இரண்டாம் மற்றும் மூன்றாம் நிலை நகரங்களின் வளர்ச்சி ஊக்கமளிப்பதாக இருந்தாலும், இந்த நகரங்களுக்கு வலுவான ஆதரவு தேவை.
போட்டி கூட்டாட்சி முறையால் மட்டுமல்லாமல், போட்டி நிறைந்த துணைக் கூட்டாட்சி முறைகளாலும் கட்டவிழ்த்து விடப்படும் இயக்கத்தின், மாற்றத்திற்கான ஒரு நம்பிக்கைக்குரிய சக்தியாக உருவெடுக்கக்கூடும். நகர்ப்புற மக்கள்தொகையின் அதிகரித்து வரும் முக்கியத்துவமும் மற்றொரு உந்து சக்தியாக உருவாகலாம். இது புதிய மக்கள்தொகைக் கணக்கெடுப்பில் வெளிப்படும் அதே வேளையில், அதன் விளைவாக ஏற்படும் மாநிலங்களுக்கு இடையேயான தொகுதி வரையறையானது நகர்ப்புற வாக்காளர்களுக்கு அதிக முக்கியத்துவத்தை வழங்கும்.
எவ்வாறாயினும், இந்தியக் கூட்டாட்சி குறித்த விவாதங்கள் இனி மத்திய அரசுக்கும் மாநிலங்களுக்கும் இடையிலான உறவுகளில் மட்டும் கவனம் செலுத்த முடியாது. இந்த விவாதங்களில், நகரங்களுக்கு அதிகாரம் அளிப்பதன் அவசியத்தையும், நகர நிர்வாகத்தை மேலும் பொறுப்புணர்வுச் செய்வதையும் உள்ளடக்க வேண்டும். பல பத்தாண்டுகளாக டெல்லி ஒரு திறந்தவெளி விஷவாயு அறையாகவே இருந்துவருவது. கூட்டாட்சி குறித்த விவாதங்களில் நகரங்கள் இடம்பெறவில்லை என்பதற்கான ஓர் நினைவூட்டலாகவும் குற்றச்சாட்டாகவும் விளங்குகிறது.
கூட்டாட்சி முறை குறித்த விவாதத்தைச் சார்ந்த இரண்டு கட்டுரைகளில் இது இரண்டாவது ஆகும். இது, ஆசிரியர்களின் சமீபத்திய நூலான ‘மனிதகுலத்தின் ஆறில் ஒரு பங்கு: சுதந்திர இந்தியாவின் வளர்ச்சிப் பயணம்’ (A Sixth of Humanity: Independent India’s Development Odyssey) என்ற நூலையும், குறிப்பாக அதன் பதினான்காம் அத்தியாயத்தையும் அடிப்படையாகக் கொண்டுள்ளது. இதன் முதல் பகுதியை குறிப்பிடுகிறது.
தேவேஷ் கபூர் ஒரு அரசியல் அறிவியலாளர் ஆவார். வாஷிங்டன் டி.சி.-யில் அமைந்துள்ள ஜான்ஸ் ஹாப்கின்ஸ் பல்கலைக்கழகத்தின் மேம்பட்ட சர்வதேச ஆய்வுகள் பள்ளியில், இவர் தெற்காசிய ஆய்வுகளுக்கான 'ஸ்டார் அறக்கட்டளைப் பேராசிரியராக'ப் பணியாற்றுகிறார்.
அரவிந்த் சுப்பிரமணியன் ஓர் இந்தியப் பொருளாதார அறிவியலாளர் ஆவார். இவர் 2014 முதல் 2018 வரை இந்திய அரசாங்கத்தின் தலைமைப் பொருளாதார ஆலோசகராகப் பணியாற்றினார். தற்போது, வாஷிங்டன் டி.சி.-யில் உள்ள 'பீட்டர்சன் சர்வதேசப் பொருளாதார நிறுவனத்தில்' இவர் ஒரு மூத்த ஆய்வாளராக உள்ளார்.