உள்ளாட்சி அமைப்புகளுக்குத் தெளிவான பொறுப்புகளும் நிதி ஆதாரங்களும் இருக்க வேண்டும். மாநில நிதியாணையங்கள் மேலும் திறம்படச் செயல்பட வேண்டும் மற்றும் உள்ளூர் அளவிலான திட்டமிடல்கள் பெயரளவில் இல்லாமல், உண்மையிலேயே நடைமுறைக்கு வர வேண்டும்.
16-வது நிதிஆணையத்தின் பரிந்துரைகள் மற்றும் இந்தியாவின் முக்கிய நகரங்களில் உள்ளாட்சித் தேர்தல்கள் தொடர்ந்து தாமதமாவது ஆகியவற்றின் பின்னணியில், உள்ளாட்சி நிர்வாகம் பற்றிய விவாதம் மீண்டும் முக்கியத்துவம் பெற்றுள்ளது. 1970-களுக்குப் பிறகு, உலகளவில் அதிகாரப் பகிர்வுக்கான போக்கு அதிகரித்து வந்தது. அதிகாரங்களைப் பரவலாக்கும் இந்த உலகளாவிய போக்கு, நாட்டின் பொருளாதார வளர்ச்சியை ஊக்குவிப்பதில் உள்ளாட்சி மற்றும் மாநில அரசாங்கங்களின் பங்கையும் பொறுப்பையும் உயர்த்தியது. பல்வேறு நாடுகள் பல்வேறு விதங்களில் அதிகாரப் பரவலாக்கத்தை அமல்படுத்தியபோது, அதற்கான நோக்கம் வெறும் மொழி, கலாச்சாரம் சார்ந்த அடையாளங்களை மையப்படுத்திய நிலையைத்தாண்டி, 'அதிக பொருளாதார மற்றும் சமூக மாற்றத்தை அடைதல்' என்ற பொருளாதார நோக்கத்தை நோக்கி மாறியது.
இந்தியாவின் உள்ளாட்சி நிர்வாக முயற்சி, சுதந்திரத்திற்குப் பிந்தைய காலத்தில் கொண்டுவரப்பட்ட மிக முக்கியமான அரசியலமைப்புச் சீர்திருத்தங்களில் ஒன்றாகும். அதேநேரத்தில், முழுமையடையாத சீர்திருத்தங்களில் ஒன்றாகவும் உள்ளது. 73 மற்றும் 74-வது அரசியலமைப்புச் சட்டத் திருத்தங்கள், ஊராட்சிகளையும் நகராட்சிகளையும் உண்மையான சுயாட்சி அமைப்புகளாக மாற்றவும், ஜனநாயகத்தை மக்களுக்கும் வளர்ச்சியை மக்களின் தேவைகளுக்கும் அருகில் கொண்டு சேர்க்கவும் உறுதியளித்தன. ஆனால், உள்ளாட்சி அமைப்புகள் செயல்படுவதற்காக உருவாக்கப்பட்ட அதிகாரங்களை இந்தியா ஏன் இன்னும் முழுமையாக அவற்றின் மீது நம்பிக்கை வைத்து வழங்கவில்லை என்பதே உண்மையான கேள்வியாக உள்ளது. உள்ளாட்சி அமைப்புகள் செயல்படுகின்றன, தேர்தல்கள் நடத்தப்படுகின்றன, அரசியலமைப்பில் அதற்குரிய சட்டங்களும் உள்ளன. ஆனால், ஒரு நிர்வாகத்தின் உண்மையான அதிகாரத்தைக் குறிக்கும் நிதி, பணிகள், பணியாளர்கள் (3Fs) ஆகிய மூன்று முக்கியக் காரணிகளும் பெரும்பாலும் மாநில அல்லது ஒன்றிய அரசு அளவிலேயே முடக்கப்பட்டுக் கிடக்கின்றன. இதன் விளைவாக, இந்த அமைப்பு சட்டப் புத்தகத்தில் அதிகாரப் பரவலாக்கம் செய்யப்பட்டது போல் தோன்றினாலும், நடைமுறையில் மையப்படுத்தப்பட்ட அதிகாரப் போக்கிலேயே செயல்பட்டு வருகிறது.
அதிகாரப் பரவலாக்கம் (Decentralisation) என்பது இந்தியாவில் இன்னும் முழுமையடையாத மிக முக்கியமான சீர்திருத்தங்களில் ஒன்றாக இருக்கிறது. இதன் பின்னணியில் வெறும் கொள்கைரீதியான லட்சியம் மட்டும் இல்லை; மாறாக, மக்கள் அன்றாடம் எதிர்கொள்ளும் பிரச்சனைகளுக்கு மிக நெருக்கமாக இருப்பவை உள்ளாட்சி அமைப்புகள்தான். ஒரு திட்டத்தில் உள்ள தடைகளைக் கண்டறியவும், நிதிஒதுக்கீட்டிற்கு முன்னுரிமை அளிக்கவும், அந்தந்த பகுதியின் சமூக மற்றும் சுற்றுச்சூழல் சூழலுக்கு ஏற்பக் கொள்கைகளை மாற்றியமைக்கவும் உள்ளாட்சி அமைப்புகளால் மட்டுமே முடியும். ஊராட்சி அல்லது நகராட்சி அமைப்புகளுக்கு ஒன்றிய அமைச்சகத்தைப் போலப் பெரிய அதிகாரம் இல்லாமல் இருக்கலாம்; ஆனால், ஒரு பகுதிக்குக் குடிநீர் வருமா, சாலை சரிசெய்யப்படுமா, குப்பைகள் அகற்றப்படுமா என்பதைத் தீர்மானிக்கும் முக்கியமான அமைப்பு இதுவே ஆகும். அந்த வகையில், உள்ளாட்சி அரசாங்கம் என்பது ஜனநாயகத்தின் வெறும் ஒரு அலங்கார அடுக்கு அல்ல; அதுதான் ஆட்சி நிர்வாகத்தின் செயல்பாட்டை மக்களுக்கு நேரடியாகக் காட்டும் இடமாகும். ஒவ்வொரு பகுதியின் மாறுபட்ட தேவைகளுக்கு ஏற்பச் சேவைகளை வழங்க அதிகாரப் பரவலாக்கப்பட்ட அமைப்புகளாலே சிறப்பாக இயங்கும். மேலும், மக்களின் தனிப்பட்ட விருப்பங்களுக்கு ஏற்ப பொதுச் சேவைகளைச் சரியாகச் சென்று சேர்ப்பதன் மூலம், ஒட்டுமொத்த சமுதாயத்தின் மற்றும் தனிநபர்களின் நலனை அதிகபட்சமாக உறுதிசெய்ய முடிகிறது. அதிகாரப் பரவலாக்கப்பட்ட அரசாங்கங்கள், மாறுபட்ட உள்ளூர் தேவைகளைப் பிரதிபலிக்கும் சேவைகளைச் சிறப்பாக வழங்கக்கூடியவை. மேலும், மக்களின் விருப்பங்களுக்கு ஏற்பப் பொதுப் பொருட்களையும் சேவைகளையும் சரியாகப் பகிர்ந்தளிப்பதை இந்த முறை உறுதி செய்வதால், ஒட்டுமொத்தப் பொதுநலனும் தனிநபர் நலனும் அதிகபட்ச அளவை எட்டுகிறது.
அரசு-குடிமக்கள் இணைந்து செயல்படுதல்
அதிகாரப் பரவலாக்கத்திற்கான ஜனநாயகக் காரணம் மிகவும் வலிமையானது. அதிகாரப் பகிர்வு என்பது குடிமக்களுக்கும் அரசுக்கும் இடையிலான இடைவெளியைக் குறைக்கிறது. இதனால், அதிகாரத்தில் உள்ளவர்களைக் கேள்வி கேட்பதும் அவர்களின் பொறுப்புணர்வை உறுதி செய்வதும் எளிதாகிறது. ஒரு அமைச்சரையோ அல்லது உயர்அதிகாரியையோ சந்திப்பதைவிட, பொதுமக்கள் தங்களின் ஊராட்சி தலைவரை மிக எளிதில் நேரடியாகச் சந்தித்துக் கேள்வி கேட்க முடியும். இது உடனடியாக சிறந்த நிர்வாகத்திற்கு உத்தரவாதம் அளித்துவிடாது என்றாலும், பொறுப்புணர்வை மேலும் சாத்தியமானதாக மாற்றுகிறது. பலரும் அரசைத் தூரமானதாகவும், தங்களுக்குத் தொடர்பற்றதாகவும் கருதும் நம் நாட்டில், அரசிற்கும் மக்களுக்குமான இடைவெளியைக் குறைப்பதில் பரவலாக்கப்பட்ட ஆட்சிமுறை முக்கியப் பங்கு வகிக்கிறது.
இதன் வளர்ச்சி சார்ந்த காரணமும் அதே அளவிற்கு முக்கியமானது. உள்ளாட்சி அமைப்புகள் வெறும் சேவைகளை மட்டும் வழங்குவதில்லை. அவை உள்ளூர் பொருளாதார வளர்ச்சியையும் வடிவமைக்கின்றன. சாலைகள், வடிகால் வசதிகள், சந்தைகள், சுகாதாரப் பணிகள் மற்றும் பிற அடிப்படை உள்கட்டமைப்புகள் ஆகியவை சமூகத்திற்கான அடிப்படை முதலீடுகளாகும். நீண்டகாலத்தில், ஒரு உள்ளூர் பொருளாதாரம் வளர்ச்சியடைவதா அல்லது முடங்கிப்போவதா என்பதை இவையே தீர்மானிக்கின்றன. இதனால்தான், அதிகாரப் பகிர்வு என்பது வெறும் ஜனநாயகக் கோட்பாடு மட்டுமல்ல, நிலையான வளர்ச்சிக்கான ஒரு நடைமுறை உத்தியாகவும் இருக்கிறது. உள்ளூர் அமைப்புகளுக்கு உண்மையான அதிகாரம் இருக்கும்போது, அங்குள்ள நிலப்பரப்பு, வாழ்வாதாரம் மற்றும் சுற்றுச்சூழல் சூழலுக்கு ஏற்ப அரசுச் செலவினங்களை அவர்களால் சரியாகப் பயன்படுத்த முடியும்.
இதற்கு மிகச்சிறந்த சான்று, அதிகாரப் பகிர்வை தீவிரமாக நடைமுறைப்படுத்திய மாநிலங்களில் இருந்து கிடைக்கிறது. இதற்கு கேரள மாநிலம் ஒரு சிறந்த உதாரணமாகக் குறிப்பிடப்படுகிறது. அம்மாநில ஊராட்சி அமைப்புகள் குறித்த ஆய்வுகள், நிதிச் சார்ந்த வெற்றி என்பது நிதி ஒதுக்கீட்டில் மட்டும் இல்லை என்றும், நிர்வாகத் தயார்நிலை, திட்டமிடும் திறன் மற்றும் நிறுவன ஆதரவு ஆகியவற்றிலும்தான் உள்ளது என்றும் காட்டுகின்றன. ஆராய்ச்சியாளர்கள் பார்வதி சைலேஷ் மற்றும் பத்மினி ராம் (2022) சுட்டிக்காட்டியது போல, உள்ளாட்சி அமைப்புகளை மேலதிகாரத்தில் உள்ள அரசின் வெறும் சேவை முகவர்களாகக் கருதாமல், உண்மையான ஆட்சி அமைப்புகளாகக் கருதும்போதுதான் அதிகாரப் பகிர்வு சிறப்பாகச் செயல்படும் என்பதை கேரளாவின் அனுபவம் உணர்த்துகிறது. இதிலிருந்து நாம் பெறும் பாடம், அரசு அதிகாரப் பகிர்வை கொள்கையளவில் மட்டுமில்லாமல் நடைமுறையிலும் உறுதியோடு செயல்படுத்தினால் நிச்சயம் வெற்றிபெறும் என்பதே ஆகும்.
பயன் தரும் சேவைகள்
சுகாதாரத் துறை இதற்கு மற்றொரு தெளிவான உதாரணத்தை வழங்குகிறது. ராவத் மற்றும் சேகர் ஆகியோரின் 2013-ஆம் ஆண்டு ஒடிசா மற்றும் குஜராத் பற்றிய ஒப்பீட்டு ஆய்வு, சுகாதார அமைப்புகளின் அதிகாரப் பரவலாக்கத்தில் கணிசமான வேறுபாடுகளைக் கண்டறிந்தது. இதில் குஜராத் அதிகாரப் பரவலாக்கல் நடவடிக்கைகளில் சிறந்து விளங்கியது. ஏனெனில், உள்ளூர் அளவிலான உடனடி நடவடிக்கை, ஒருங்கிணைப்பு மற்றும் சிக்கல்களைத் தீர்ப்பது ஆகியவை பொதுச் சுகாதாரத் துறையில் மிகப்பெரிய மாற்றத்தை ஏற்படுத்தக்கூடும். இந்த ஒப்பீடு ஒரு பரந்த விஷயத்தை வலியுறுத்துகிறது: அதிகாரப் பரவலாக்கம் என்பது வெறும் அரசியலமைப்பு சார்ந்த கோட்பாடு அல்ல. சேவைகள் எவ்வாறு ஒழுங்கமைக்கப்படுகின்றன, யாருக்கு அதிகாரம் உள்ளது மற்றும் உள்ளூர் தேவைகளுக்கு பொது நிறுவனங்கள் எவ்வளவு விரைவாகச் செயல்பட முடியும் என்பதை இதுதான் தீர்மானிக்கிறது.
இருப்பினும், இந்தியாவின் அதிகாரப் பரவலாக்க அமைப்பில் உள்ள பலவீனங்கள் இன்னும் குறையாமல் உள்ளன. இதில் மிகப்பெரிய சிக்கல் நாம் அறிந்த ஒன்றுதான்: பெரும்பாலும் பொறுப்புகள் வழங்கப்படுகின்றனவே தவிர, உண்மையான அதிகாரம் வழங்கப்படுவதில்லை. உள்ளாட்சி அமைப்புகள் செயல்பட எதிர்பார்க்கப்படுகின்றன; ஆனால் அதற்குத் தேவையான நிதி, அதிகாரப் பணிகள் அல்லது பணியாளர்கள் எப்போதும் வழங்கப்படுவதில்லை. இது அதிகாரப் பரவலாக்கத்தின் ஒரு பலவீனமாகும். காகித அளவில் மட்டுமே இந்த அமைப்பு உள்ளது. ஆனால் நடைமுறையில், பல உள்ளாட்சி அரசாங்கங்கள் குறைந்த நிதி, பற்றாக்குறையான ஊழியர்கள் மற்றும் மேல்மட்ட அரசாங்கங்களின் தலையீடுகளால் கட்டுப்படுத்தப்பட்டே இருக்கின்றன. மேலும், நவீன நகர்ப்புறத் திட்டங்கள், தேர்ந்தெடுக்கப்பட்ட நகராட்சி அமைப்புகளைப் புறக்கணித்து அதிகாரிகளால் நடத்தப்படும் சிறப்பு அமைப்புகளைச் சார்ந்து செயல்படுகின்றன. இது 74-வது அரசியலமைப்புத் திருத்தத்தின் நோக்கத்தை மேலும் சிதைக்கிறது.
நிதிச்சார்பு (Fiscal dependence) இந்தப் பிரச்சினையின் ஒரு முக்கியப் பகுதியாகும். பல மாநிலங்களில் உள்ள உள்ளாட்சி அமைப்புகள் அரசின் நிதிஒதுக்கீட்டையே பெரிதும் நம்பியுள்ளன. அதுவும் முறையான திட்டமிடல் இன்றி, பல கட்டுப்பாடுகளுடனே வழங்கப்படுகிறது. இது நீண்டகால திட்டமிடுதலைக் கடினமாக்குவதோடு, உள்ளூர் அளவிலான பொறுப்புணர்வையும் பலவீனப்படுத்துகிறது. முறையற்ற அல்லது கடுமையான கட்டுப்பாடுகள் கொண்ட நிதியை நம்பியிருக்கும்போது, ஒரு பரவலாக்கப்பட்ட ஆட்சிமுறை சரியாகச் செயல்பட முடியாது. அதிகாரப் பரவலாக்கம் என்பதன் நோக்கம் பொறுப்புகளை மட்டும் கீழே மாற்றுவது அல்ல; உள்ளாட்சி அரசாங்கங்களே முடிவெடுக்கவும், திட்டமிடவும், சூழ்நிலைக்கு ஏற்பச் செயல்படவும் அனுமதிப்பதுதான் என்கின்றனர்.
திறன் பற்றாக்குறை மற்றொரு முக்கியத் தடையாகும். உள்ளாட்சிப் பிரதிநிதிகள் மக்களால் தேர்ந்தெடுக்கப்பட்டவர்களாகவும், மக்களுக்குப் பொறுப்பானவர்களாகவும் இருக்கலாம். ஆனால், போதிய தொழில்நுட்ப உதவியோ அல்லது பயிற்சியோ இல்லாமல்தான் பெரும்பாலும் பணியாற்றுகிறார்கள். நிதிநிலைத் திட்டம், கொள்முதல், ஆவணப் பராமரிப்பு மற்றும் திட்டங்களைக் கண்காணித்தல் போன்ற பணிகளுக்குத் தேவையான திறன்கள் பல உள்ளாட்சி அமைப்புகளிடம் இல்லை. தேர்ந்தெடுக்கப்பட்ட பெண் பிரதிநிதிகளின் கணவர்கள் செலுத்தும் ஆதிக்கம் போன்ற சமூகத் தடைகளினாலும் இப்பிரச்சனை மேலும் சிக்கலாகிறது. அதேபோல், நகர்ப்புற நிர்வாகம் குறித்த ஆய்வுகள், நகர்ப்புறங்களில் உண்மையான நிதியதிகாரம் தேர்ந்தெடுக்கப்பட்ட மாநகராட்சித் தலைவர்களைவிட, மக்களால் தேர்ந்தெடுக்கப்படாத மாநகராட்சி ஆணையர்களிடமே குவிந்துள்ளதைக் காட்டுகின்றன. இவற்றுக்குத் தீர்வு காணாவிட்டால், அதிகாரப் பகிர்வு என்பது செயல்பாட்டுரீதியானதாக இல்லாமல், வெறும் பெயரளவு நடைமுறையாக மட்டுமே இருக்கும் என்றும் சுட்டிக்காட்டப்படுகிறது.
எனவே, முன்னோக்கிச் செல்வதற்கான வழி தெளிவானது. இந்தியாவிற்கு வெறும் அடையாளமாக இல்லாமல், உண்மையிலேயே அதிகாரமளிக்கும் "இரண்டாம் தலைமுறை அதிகாரப் பகிர்வு சீர்திருத்தங்கள்" (Second-generation decentralisation reforms) தேவைப்படுகின்றன.
முதலாவதாக, நிதி, பணிகள், பணியாளர்கள் உண்மையான முறையில் உள்ளாட்சிகளுக்குப் பகிர்ந்தளிக்கப்பட வேண்டும். உள்ளாட்சி அமைப்புகளுக்குத் தெளிவான பொறுப்புகள், நிதிகள் மற்றும் அவர்களின் கடமைகளை நிறைவேற்றத் தேவையான நிர்வாகப் பணியாளர்கள் வழங்கப்பட வேண்டும். இரண்டாவதாக, மாநில நிதி ஆணையங்கள் மேலும் திறம்படவும் தாக்கத்தை ஏற்படுத்துபவையாகவும் மாற வேண்டும். அப்போதுதான் நிதிஒதுக்கீடுகள் வெளிப்படையாகவும், தவறாமலும், உள்ளூர் தேவைகளுக்கு ஏற்றவாறும் இருக்கும். மூன்றாவதாக, உள்ளூர் திட்டமிடல் என்பது பெயரளவில் இல்லாமல் உண்மையானதாக மாற வேண்டும். மாவட்ட மற்றும் உள்ளூர் திட்டங்கள், செலவினங்களை வெறுமனே பதிவு செய்யாமல், உண்மைச் செலவினங்களுக்கு வழிகாட்டுபவையாக இருக்க வேண்டும். நான்காவதாக, திறன் மேம்பாடு என்பது நிர்வாகத்தின் முதன்மையான உள்கட்டமைப்பாகக் கருதப்பட வேண்டும். நிதிநிலைத் திட்டம், கொள்முதல், திட்டமிடல் மற்றும் சமூகத் தணிக்கை (social audit) ஆகியவற்றில் பயிற்சி அளிப்பது வழக்கமான ஒன்றாக இருக்க வேண்டும். ஐந்தாவதாக, வெளிப்படையான அறிக்கைகள், பொதுத் தகவல் பலகைகள், சமூகத் தணிக்கைகள் மற்றும் நகர்ப்புற மற்றும் ஊரகப்புற அளவில் அதிகப்படியான மக்கள் பங்களிப்பு ஆகியவற்றின் மூலம் பொறுப்புணர்வு வலுப்படுத்தப்பட வேண்டும்.
இந்தியா அதிகாரப் பரவலாக்க முறையைப் புதிதாகக் கண்டுபிடிக்கத் தேவையில்லை. அதை முழுமைப்படுத்தினால் மட்டும்போதும். இதற்கான அரசியலமைப்புச் சட்டக் கட்டமைப்பு ஏற்கனவே உள்ளது. இதன் ஜனநாயகத் தேவையும் நிரூபிக்கப்பட்டுள்ளது. இதிலுள்ள வளர்ச்சி சார்ந்த காரணங்களும் வலிமையாக உள்ளன. உள்ளாட்சி அமைப்புகளை உண்மையான அதிகாரத்துடன் நம்புவதற்கான 'அரசியல் விருப்பம்' மட்டுமே இங்கு விடுபட்டுள்ளது.
அதனால்தான், அதிகாரப் பரவலாக்கம் என்பது 1990-களின் பழமையான யோசனையாகப் பார்க்கப்படாமல், இந்தியாவின் எதிர்காலத்திற்கான மிக முக்கியமான தேவையாகக் கருதப்பட வேண்டும். நாடு மேலும் பொறுப்புள்ள நிர்வாகத்தையும், வலுவான பொதுச் சேவைகளையும், நிலையான உள்ளூர் வளர்ச்சியையும் விரும்பினால், உள்ளாட்சி அமைப்புகளைக் கடைசி நிலையாகக் கருதுவதை நிறுத்த வேண்டும். எனவே, 73 மற்றும் 74-வது சட்டத்திருத்தங்களின் முழுமையடையாத வாக்குறுதிகள் களத்தில் நிறைவேற்றப்பட வேண்டும். இந்த உள்ளாட்சி அமைப்புகளுக்கு உண்மையான அதிகாரத்தை வழங்குவதோடு மாநில மானியங்களை வெளிப்படையாக இணைப்பதன் மூலம், 16-வது நிதி ஆணையத்திற்கு நடவடிக்கை எடுப்பதற்கான ஒரு முக்கிய வாய்ப்பு உள்ளது.
அரிஜித் தாஷ், கேம்பிரிட்ஜ் பல்கலைக்கழகத்தில் முனைவர் பட்ட ஆராய்ச்சியாளராக உள்ளார். அம்ரேந்திர பிரதாப் சிங், டெல்லி பல்கலைக்கழகத்தில் அரசியல் அறிவியலில் முதுகலை படித்து வருகிறார்.